Elson Luciano Silva Pires²
Fundamentos conceituais
O debate estratégico do desenvolvimento territorial ressurge no início deste século como um processo sucessivo de ações conjuntas localizadas de longo prazo, decorrentes das conexões políticas virtuosas entre o Estado e a Sociedade civil. Nas ciências sociais aplicadas, a literatura sobre o tema é vasta e diversificada. Nesse aspecto, consideramos que o desenvolvimento territorial pode ser resgatado como um processo de mudança social de caráter endógeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania comunitária, que possa conduzir de forma integrada e permanente a mudança qualitativa e a melhoria do bem-estar da população de uma localidade ou uma região. Ele pode ser dinamizado por expectativas de vantagens locacionais, no qual o território é um recurso específico ou um ator principal do desenvolvimento, a um só tempo disponível e a ser criado; quando disponível, tratar-se-ia de sua difusão no território, quando ausente, de sua criação (invenção e inovação). Desta forma, ele é o resultado de uma ação coletiva intencional de caráter local, um modo de regulação territorial, portanto, uma ação associada a uma cultura, a um plano e instituições locais, tendo em vista arranjos democráticos e inteligentes de regulação das práticas sociais (Pires, Müller, Verdi, 2006, p. 448).
Por sua vez, a governança do desenvolvimento territorial pode ser redefinida como um processo de coordenação de interesses socioeconômicos e ambientais entre agentes e atores de diferentes naturezas (produtores, associações, indivíduos, autoridades públicas ou comunidades locais), com recursos assimétricos, que se articulam em torno das questões territoriais e contribuem com a ajuda de ferramentas e estruturas adequadas à elaboração, ora concertada, ora conflituosa, de projetos de interesses comuns (Dallabrida, Marchesan, 2016; Pires, Fuini, Figueiredo Filho, Mendes, 2017). Ela não se limita a articulação local/global, mas destaca a coordenação de ações que se constrói em torno de ferramentas e representações compartilhadas, numa visão dos territórios como lugares para elaboração de projetos comuns (Torre, 2010).
Portanto, as modalidades de prática solidária da governança compartilhada do desenvolvimento territorial no Brasil impõem que se identifique onde, como e quando ocorrem os processos endógenos de cooperação sociais determinantes, em contextos de territorialização e desterritorialização do espaço econômico regional em proveito de espaços sub-regionais (Pires, 2022). Essas experiências exigem um compartilhamento de princípios, considerados pelos organismos internacionais como “boas práticas”, que dizem respeito à busca de proximidades nas ações coletivas. Elas garantem a força de coesão territorial por meios de solidariedade nas decisões entre o Estado e os agentes, visando foco, coerência, participação, representação, mecanismos, transparência, prestação de contas, confiança, subsidiariedade e autonomia.
Avanços pragmáticos
A Constituição Econômica de 1988 contém em seu texto as bases de um projeto nacional de desenvolvimento, em que torna possível a reestruturação do Estado brasileiro para conduzir as transformações sociais necessárias para a superação das desigualdades do subdesenvolvimento (Bercovici, 2005). Nessa perspectiva, em 2003, a noção pragmática de Desenvolvimento Territorial foi estabelecida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Governo Federal, e tinha como eixo o processo de gestão social do território (governança compartilhada), a capacidade de negociação, o poder de regulação e ações articuladas e complementares do Estado, associadas às iniciativas locais. Exigia-se, neste aspecto, uma nova visão de desenvolvimento, focado no olhar mais sistêmico da sociedade e orientado por resultados articulados. As ações de desenvolvimento para um território deveriam, segundo a SDT, ser consolidadas em um Plano Territorial de Desenvolvimento que se baseasse na possibilidade de gerar parcerias na aplicação de políticas públicas capazes de combater o assistencialismo, o clientelismo, o fisiologismo, e o corporativismo das instituições para assegurar o interesse público e, ao mesmo tempo, permitir o adensamento de vários programas e projetos, priorizando-os e qualificando-os para adequá-los aos interesses e necessidades locais (Brasil, 2003).
Na Bahia, por sua vez, este processo foi iniciado em 2004 e consolidado com a Lei estadual N° 13.214, de 29/12/2014, estabelecendo os princípios, as diretrizes e os objetivos da Política de Desenvolvimento Territorial, bem como os seus espaços de participação social e de relação entre as representações dos segmentos da sociedade civil e os Poderes Púbico federal, estadual e municipal. A Lei homologa a criação dos Territórios de Identidade, do Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial (CEDETER) e dos Conselhos de Desenvolvimento Territorial (CODETERs), como órgãos de caráter consultivo e de referência para discussão, assessoramento, elaboração de propostas e de acompanhamento da Política de Desenvolvimento Territorial sustentável e solidário do Estado da Bahia (Artigos 6° e 7°). A Lei designa o Conselho e os Colegiados como instâncias legítimas da modalidade de Governança da Política de Desenvolvimento Territorial na Bahia (Flores, 2014; Fontes, 2014; Dias, 2016).
Passados dez anos da Lei 13.214, em novo Decreto N° 22.770 de 17 de abril de 2024, o governador do estado dispõe sobre a regulamentação do Modelo de Governança do PPA 2024-2027, definida como “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle cuja aplicação visa assegurar a direcionalidade estratégica da ação de governo estabelecida nos instrumentos do ciclo quadrienal de planejamento” (Art. 3°). No âmbito do Poder Executivo, a governança do PPA é realizada pelo monitoramento e avaliação sistemáticos dos Programas que o estruturam, visando o alcance dos seus objetivos (Art. 4°), de forma integrada nas dimensões sistêmica, setorial e territorial (Art. 6°). Na prática, observa-se que o Decreto não comtempla os princípios estruturantes da Governança Territorial, expostos acima, mas apenas os seus aspectos burocráticos e administrativos.
Levantamento quantitativo a partir dos cadastros da Seplan de 2022, registra por volta de 572 associações e organizações da sociedade civil, participantes dos vinte e oito CODETERs. Se considerarmos que a mesma organização está presente em vários Colegiados, esse número pode atingir mais de 2000 representantes. A governança dos Colegiados Territoriais e suas instâncias dão vida aos diferentes Territórios de Identidade. O Colegiado do TI do Extremo Sul concentra a maior quantidade de organizações do estado (114), bem à frente dos Colegiados dos TIs da Chapada Diamantina (45), Sertão de São Francisco (43) e Sertão Produtivo (43). Em todos os Colegiados Territoriais, os sindicatos de trabalhadores e de associações de pequenos criadores e pequenos produtores rurais representam a maior parcela da Sociedade Civil (31,9%). Em seguida estão as associações de defesa do meio ambiente (15,8%), direitos civis (13,0%), movimentos sociais de luta pela terra (5,4%), associações culturais e artísticas (3,1%), religiosas (3,0%) e profissionais (2,1%). Pela importância econômica nas economias territoriais, a representação nos Colegiados das associações e sindicatos patronais da pequena e média indústria, do comércio e serviços predominantes nos territórios é relativamente baixa (5,4%), o que dificulta a governança do desenvolvimento local (Pires, 2024).
Desafios institucionais e históricos
As raízes e consequências do atraso econômico e social da Bahia tem como pano de fundo um conjunto de incômodos do estilo de (sub)desenvolvimento do estado, que a intelectualidade progressista enfrenta até hoje, sem saber dar-lhes resposta. Desafios como a desigualdade regional e interpessoal persistente, na prática, trata-se de nós problemáticos, verdadeiros desafios institucionais e históricos, mais que “enigmas”, que afetam tanto a substância do desenvolvimento, bem como a forma como ele é estruturado.
Entretanto, para qualquer governo considerado progressista, o reconhecimento de possibilidades (brechas) circunstanciais para as ações e reformas estruturantes existem, podem, e devem, ser exploradas para melhorar a situação das populações no conjunto das regiões periféricas do país; mas não se deve subestimar, obviamente, as limitações e os condicionamentos de subordinação dos “fatores externos” determinantes das formas de dependência estrutural e histórica, que se mantém e até se aprofunda (Filgueiras, 2025).
Portanto, colocar a política de construção coletiva dos Territórios de Identidade no centro do planejamento econômico, social e ambiental, bem como no controle do orçamento nos Planos Plurianuais do Estado e Municípios, mais que um desafio, seria condição para consolidar o pacto federativo brasileiro na Bahia, para alcançar as metas de longo prazo contra a dependência econômica e o clientelismo político. Seria necessário reverter anos de políticas voltadas para a exportação de comodities agrícolas e a atração de grandes empresas que beneficiam poucos, para consolidar aglomerações produtivas locais capazes de gerar emprego e renda decentes para as suas populações, e fomentar a diversidade de atrativos e recursos territoriais específicos em todo o estado.
Diante de toda essa complexidade, apesar dos avanços da Lei 13.214, seria preciso enfrentar de imediato pelo menos três grandes desafios. Primeiro, dar visibilidade institucional e política aos conteúdos implícito na Lei, cravados nos seus princípios, diretrizes e objetivos, mas sobretudo aos processos participativos que envolvem o Conselho Estadual (CEDETER) e os Colegiados Territoriais (CODETERs).
Segundo resgatar a capacidade de articulação entre níveis de governos (União, Estado e Municípios) para coordenar as políticas futuras do Estado com os agentes econômicos e atores sociais nesses Colegiados, gerando previsibilidade e confiança das ações com uma agenda de medidas transparentes, práticas e realistas, que resolvam os problemas e entraves locais minimizando desconfianças e incertezas à capacidade de governança do desenvolvimento sustentável. Terceiro desafio, adquirir capacidade de coordenação política da ampla base de apoio da coalizão, transformando o governo no centro de atratividade das perspectivas futuras de poder, focalizando as ações nos Colegiados em resultados práticos e mensuráveis.
Referências
BAHIA – SEDUR – Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia. Sistematização da Rede Urbana Atual do Estado da Bahia: evolução e recomendações de diretrizes e políticas gerais. Etapa 4. Salvador, 2022.
BAHIA. Governo do Estado. Lei nº 13.214 de 29 de dezembro de 2014. Dispõe sobre os princípios, diretrizes e objetivos da Política de Desenvolvimento Territorial do Estado da Bahia.
BAHIA. Secretaria de Planejamento. Síntese Avaliativa do Desempenho do PPA 2020-2023. Caderno Informativo de M&A – Ano IV, 2023 – Volume I.
DALLABRIDA, V. R., MARCHESAN, J. et al. Governança nos territórios ou governança territorial: distância entre concepções teóricas e a prática. Grifos, Chapecó/SC, Unochapecó, n. 40, p. 43-66, 2016.
BERCOVICI, G. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo, 2005.
DIAS, W. Territórios de Identidade e Políticas Públicas na Bahia: gênese, resultados, reflexões e desafios. Feira de Santana: Z ArteEditora, 2016.
FILGUEIRAS, L. Dependência e padrões de desenvolvimento capitalista. Jornal dos Economistas, Corecon-RJ, agosto de 2025.
FLORES, C. D. Territórios de identidade na Bahia: saúde, educação, cultura e meio ambiente à dinâmica territorial. Dissertação (Mestrado). Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
FONTES, I. L. Territórios de Identidade: insurgência do deserto baiano? Programa de Pós-Graduação em Geografia, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
PIRES, E. L. S.; MULLER, G.; VERDI, A. R. Instituições, territórios e desenvolvimento local: delineamento preliminar dos aspectos teóricos e morfológicos. Geografia, Rio Claro, v. 31, n. 3, p. 437-454, set/dez. 2006.
Claro, v. 31, n. 3, p. 437-454, set/dez. 2006.
PIRES, E. L. S.; FUINI, L. L.; FIGUEIREDO FILHO, W.; MENDES, E. L. A Governança territorial revisitada: dispositivos institucionais, noções intermediárias e níveis de regulação. GEOgraphia, UFF, Niterói, v. 19, n. 41, p. 24-38, set./dez. 2017.
PIRES, E. L. S. (Org.) Governança de Territórios em Desenvolvimentos Desiguais: uma análise crítica. São Paulo: Editora Unesp – Cultura Acadêmica, 2022.
PIRES, E. L. S. Estado e Sociedade nos Territórios de Identidade da Bahia. In: ÁVILA, H. D. D.; NASCIMENTO, J. F. do; LEÃO, R. de H.; PEREIRA, S. de O. (Orgs.). Política Social, Territórios e Estado: reflexões contemporâneas. Curitiba: CRV, 2024.
TORRE, A. Conflitos e governança dos territórios. Raizes, v. 28, ns. 1 e 2, v. 29, 1, 2010. p. 109-120.
¹ Síntese de artigo publicado em Bahia Análise & Dados, vol. 35, n. 1, 2025, pp. 203-232.
²) Professor Titular aposentado da Universidade Estadual Paulista (UNESP) e Colaborador do Programa de Pós-Graduação em Política Social e Territórios (POSTERR) da Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB). Bacharel em Economia (1982) pela Universidade Católica do Salvador (UCSal), Mestre em Economia Regional e Urbana (1989) e Doutor em Sociologia do Trabalho (1995) pela Universidade de São Paulo (USP). Pós-Doutorado em Economia Política Institucionalista (2001), Universidade Paris-3.